Epidemiczne obostrzenia kontra przedsiębiorcy w sądach

Przedłużający się stan epidemii oraz związane z tym obostrzenia w prowadzeniu działalności gospodarczych stanowią zachętę, a nieraz jedyne wyjście dla przedsiębiorców, którzy coraz chętniej decydują się na dochodzenie swoich praw w sądzie. Niewątpliwie sprzyjają temu wątpliwe podstawy prawne wprowadzanych obostrzeń.

Przedsiębiorcy kierują sprawy zarówno do sądów administracyjnych jak i powszechnych. Jeżeli chodzi o postępowania sądowoadministracyjne, sprawy przedsiębiorców dotyczą głównie kar pieniężnych za naruszanie obostrzeń nakładanych przez sanepid, a liczba tych spraw z dnia na dzień jest coraz większa.  Kary te są szczególnie uciążliwe dla przedsiębiorców, ponieważ co do zasady decyzja w sprawie kary pieniężnej, do 30.000 zł, podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia, a decyzję tę doręcza się niezwłocznie – zgodnie z art. 48a ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej: „ustawa o zapobieganiu”).

Sądy administracyjne zaczynają uchylać powyższe decyzje, z tymże orzeczenia nie są jeszcze prawomocne. Należy tu wskazać przykładowo na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20) oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Sz 765/20). Obie sprawy dotyczyły kar pieniężnych za prowadzenie działalności gospodarczej, zakazanej w czasie stanu epidemii – obiektu gastronomicznego oraz zakładu fryzjerskiego.

W powyższych orzeczeniach sądy wskazały, że wobec braku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, należy w każdym razie mieć na uwadze art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc że dopuszczalne jest wprowadzenie ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności i bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności, z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Następnie sądy skonstatowały, że po pierwsze, upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu nie zawiera w istocie wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Po drugie natomiast, żaden przepis upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. Rada Ministrów upoważniona była wyłącznie do wprowadzenia rozporządzeniem ograniczeń w zakresie korzystania z wolności działalności gospodarczej. W tym więc zakresie kontrolowane rozporządzenie zostało wydane bez upoważnienia ustawowego, nie wykonuje też ustawy, gdyż wprowadza do systemu prawnego treści nieznane ustawie, wprowadzając nieznany ustawie zakaz prowadzenia działalności gospodarczej ze względu na stan epidemii, jak również nie spełnia konstytucyjnych warunków wymaganych dla relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem. Sądy wskazywały także na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim na naruszenie art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, mówiącego o zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu. Stąd też decyzje sanepidu podlegały uchyleniu.

Powyższą sytuację należy ocenić zdecydowanie krytycznie. Niestaranność legislacyjna ustawodawcy skutkuje w tym przypadku dużym prawdopodobieństwem uchylenia nakładanych kar. Taki stan rzeczy może więc tym bardziej zachęcać przedsiębiorców do niestosowania się do obostrzeń (skoro finalnie kara i tak zostanie uchylona), których celem jest przecież ochrona całego społeczeństwa przed epidemią. Wyroków takich jak WSA w Opolu czy w WSA w Szczecinie już obecnie jest więcej. Biorąc pod uwagę liczbę wpływających do sądów administracyjnych spraw, dotyczących nie tylko obostrzeń w prowadzeniu działalności gospodarczej, ale także nakazu noszenia maseczek czy zakazu przemieszczania się, można oczekiwać, że w najbliższej przyszłości pojawią się dziesiątki, o ile nie setki orzeczeń z podobnymi rozstrzygnięciami.

Jeżeli chodzi o postępowania cywilne przed sądami powszechnymi, skala spraw wnoszonych przez przedsiębiorców indywidualnie nie jest jeszcze znana, natomiast bardzo prawdopodobne jest, że sprawy takie również pojawią się w sądach. Pomimo że w tym przypadku przedsiębiorcy mogą dochodzić odszkodowań od Skarbu Państwa właśnie za stosowanie się do nakładanych na nich zakazów, a nie uchylenia kar już nałożonych, zarzuty jakie mogą kierować wobec Skarbu Państwa będą analogiczne jak w przypadku postepowań przed sądami administracyjnymi – tj.  brak wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, wprowadzenie obostrzeń na mocy rozporządzenia a nie ustawy oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego (wprowadzenie przez rozporządzenie zakazu prowadzenia działalności, a nie jego ograniczenie). Oczywiście przedsiębiorcy muszą wykazać przy tym przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej.

Natomiast do Sądu Okręgowego w Warszawie w styczniu 2021 r. wpłynęły już dwa pozwy zbiorowe przedsiębiorców. Kolejne pozwy zbiorowe rozważają przedstawiciele branż fitness oraz organizacji turystycznych. Należy wskazać, że dochodzenie odszkodowania w ramach pozwu zbiorowego z pewnością będzie bardziej długotrwałe, natomiast w przypadku niepomyślnego rozstrzygnięcia dla przedsiębiorców, koszty sądowe w postępowaniu zbiorowym jakie będą musieli ponieść, będą znacząco mniejsze.

Podstawą roszczeń przedsiębiorców w sądach cywilnych będzie art. 417 § 1 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa oraz art. 417¹ § 1 k.c., zgodnie z którym jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Skoro tak, to sądy powszechne mogą samodzielnie badać konstytucyjność rozporządzenia, na podstawie którego wprowadzone zostały obostrzenia, uznając, że jego wydanie było niezgodne z konstytucją i wyrządziło szkodę, co otwierałoby drogę przedsiębiorcom do uzyskania odszkodowania już w jednym postępowaniu. Aby zapobiec takiej sytuacji, umożliwiającej przedsiębiorcom powszechne i stosunkowe szybkie uzyskiwanie odszkodowań, Prezes Rady Ministrów 28 sierpnia 2020 r. skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek, o zbadanie zgodności 417¹ § 1 k.c. w zakresie w jakim nie wprowadza wymogu stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności m. in. z Konstytucją (brak do tej pory terminu rozprawy albo jakichkolwiek komunikatów w sprawie). Wnioskodawca zmierza zatem do tego, aby konstytucyjność rozporządzenia została stwierdzona najpierw przez Trybunał Konstytucyjny.

Niezależnie od intencji, jaka przyświecała Prezesowi Rady Ministrów przy złożeniu powyższego wniosku, istnieje sporo prawdopodobieństwo, że sądy będą zawieszały postępowania do czasu jego rozstrzygnięcia. Natomiast jak pokazuje praktyka ostatnich lat, od czasu skierowania wniosku do Trybunału do jego rozstrzygnięcia może upłynąć nawet kilka lat. Powyższa okoliczność utrudni, o ile nie umożliwi przedsiębiorcom dochodzenie swoich praw przed sądem, którzy i tak obecnie nierzadko balansują na granicy przetrwania.

W podsumowaniu należy stwierdzić, że z punktu widzenia przedsiębiorcy, na którego została nałożona kara pieniężna na podstawie ostatecznej decyzji, z pewnością warto w takiej sprawie skierować skargę do sądu administracyjnego. Praktyka pokazuje (przynajmniej dotychczas), że w przeciągu kilku miesięcy przedsiębiorca może uzyskać nieprawomocne orzeczenie uchylające decyzję, z dużym prawdopodobieństwem, że skargi kasacyjne wnoszone przez organy będą oddalane przez NSA. Natomiast w przypadku przedsiębiorców pragnących uzyskać odszkodowania, o ile nie zamierzają ryzykować przegranej i ponoszenia dużych kosztów sądowych, warto rozważyć przyłączenie się do pozwu zbiorowego lub jeszcze wstrzymać się z wnoszeniem sprawy – przynajmniej do czasu zapadnięcia pierwszych wyroków przez sądy powszechne.