Ograniczenie prawa do zgromadzeń w czasie stanu epidemii

Od początku obowiązywania stanu epidemii w Polsce wprowadzono ograniczenia możliwości organizowania zgromadzeń, przy czym w zależności od rozwoju epidemii przepisy przewidywały całkowity zakaz ich organizacji bądź też znaczne ograniczenia w ich przebiegu. Ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie powyższych ograniczeń w kolejnych rozporządzeniach, wydawanych na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, co wzbudzało i w dalszym ciągu wzbudza liczne kontrowersje.

Obecnie obwiązujący § 26 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z dnia 1 grudnia 2020 r. zasadniczo zakazuje organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy prawo o zgromadzeniach, za wyjątkiem tych wymagających zawiadomienia i pod warunkiem, że nie będzie w nich uczestniczyło więcej niż 5 osób.

Wspomniany przepis ustawy prawo o zgromadzeniach zawiera definicję zgromadzenia, wymagającego zawiadomienia organu gminy przez organizatora oraz zgromadzenia spontanicznego (tj. zgromadzenia, które odbywa się w związku z zaistniałym nagłym i niemożliwym do wcześniejszego przewidzenia wydarzeniem związanym ze sferą publiczną, którego odbycie w innym terminie byłoby niecelowe lub mało istotne z punktu widzenia debaty publicznej), które takiego zawiadomienia ani innej notyfikacji nie wymaga. Teoretycznie więc, zgodnie z § 26 rozporządzenia zakazana jest organizacja zarówno zgromadzeń rejestrowanych (za wyjątkiem zgromadzeń do 5 osób) oraz wszelkich zgromadzeń spontanicznych.

Należy jednak zwrócić uwagę, że zgromadzenia spontaniczne nie muszą mieć organizatora, mogą być zwoływane samorzutnie. Z pewnością przynajmniej część zgromadzeń odbywających się w przeciągu kilku ostatnich miesięcy miała właśnie taki charakter. O zgromadzeniach tego typu nie można powiedzieć, by miały charakter nielegalny, skoro brak jest osób odpowiedzialnych za organizację zgromadzenia, tj. faktycznych organizatorów. W praktyce również wskazanie organizatora zgromadzeń spontanicznych, które nie są zwoływane samorzutnie, może być utrudnione, skoro zgromadzenie takie nie podlega zgłoszeniu. Często wyrażany jest także pogląd, że zgromadzenie spontaniczne, niezależnie od jego charakteru, nie jest nielegalne.

Zgromadzenie spontaniczne może natomiast zostać rozwiązane przez Policję, jeżeli m. in. jego przebieg zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Praktyka wskazuje jednak, że Policja podczas takich zgromadzeń informuje uczestników od razu, że zgromadzenie ma charakter nielegalny i nawołuje do rozejścia się.

Jako przyczynę zatrzymania uczestników zgromadzeń Policja najczęściej wymienia udział w nielegalnym zgromadzeniu, to jest czyn z art. 54 kodeksu wykroczeń (Kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany).

Tutaj dodatkowe wątpliwości, prócz samego przymiotu rzekomej nielegalności zgromadzenia, wzbudza także fakt, że ani w ustawie, ani w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu nie ma mowy o zakazie uczestniczenia w zgromadzeniach, a tylko o zakazie ich organizowania, co może pozostawać w sprzeczności z zasadą podlegania odpowiedzialności za wykroczenie wyłącznie za czyn zabroniony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Co ciekawe, wobec uczestników zgromadzeń często bywają formułowane dodatkowe zarzuty, np. zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Najważniejsze jednak zastrzeżenia dotyczą faktu, że ograniczenia dotyczące organizacji zgromadzeń zostały uregulowane w kolejnych rozporządzeniach, a nie w ustawie, oraz że ograniczenia te naruszają istotę wolności i praw, co pozostaje w sprzeczności z art. 31 ust. 3 (Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.) oraz art. 57 (Każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa.) Konstytucji RP.

W tym kontekście należy także uwzględnić, że w czasie tzw. pierwszej fali pandemii przepisy zawarte w rozporządzeniach zakazywały zgromadzeń całkowicie (nawet do 5 osób), a także że obecne ograniczenia również w praktyce oznaczają całkowity zakaz ich organizacji. Zasadny może być więc pogląd, że zakaz ustanowiony w rozporządzeniu narusza samą istotę prawa do zgromadzeń. 

Ostatecznie więc powyższe wątpliwości rozstrzygać będą sądy, orzekając o winie lub niewinności uczestników oraz organizatorów zgromadzeń. Pierwsze wyroki w sprawach organizacji zgromadzeń w czasie stanu epidemii już zapadają – należy tutaj zwrócić uwagę na nieprawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Opolu z 8 grudnia 2020 r., w sprawie w której strona została obwiniona z art. 54 kodeksu wykroczeń w związku właśnie z rzekomą organizacją nielegalnego zgromadzenia w dniu 3 maja 2020 r.

Sąd w powyższej sprawie uniewinnił obwinioną, wskazując na naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz okoliczność, że ustanowienie zakazu zgromadzeń w rozporządzeniu na podstawie upoważnienia ustawowego, a nie ustawy, dodatkowo bez wprowadzenia któregokolwiek ze stanów nadzwyczajnych, jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Ponadto Sąd wskazał, że w przepisie rozporządzenia, zakazującym organizacji zgromadzeń, nie przewidziano żadnej sankcji ani odesłania do art. 54 kodeksu wykroczeń, co zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego uniemożliwia pociągnięcie do odpowiedzialności wykroczeniowej.

Można wyrazić przypuszczenie, że podobne orzeczenia będą zapadały w najbliższej przyszłości.  Wątpliwym jest bowiem pociąganie do odpowiedzialności organizatorów, a tym bardziej uczestników zgromadzeń na podstawie przepisu o niejasnym zakresie (czy nielegalne mogą być też zgromadzenia spontaniczne, czy odnosi się tylko do organizatorów czy też uczestników), zawartym w rozporządzeniu a nie ustawie, a także bez określonej sankcji za naruszenie ustanowionego w nim zakazu.